Oleh Al Araf, Dosen Fakultas Hukum Universitas Brawijaya dan Peneliti Senior Imparsial
Artikel ini dimuat di Kompas.id pada 11 Januari 2026
Dalam waktu dekat ini pemerintah dan DPR RI akan membahas rancangan peraturan presiden atau perpres tentang pelibatan TNI dalam mengatasi terorisme. Berdasarkan Pasal 43I Ayat (3) UU pemberantasan tindak pidana terorisme, pembentukan perpres harus terlebih dahulu di konsultasikan kepada DPR. Pengaturan pembentukan perpres itu memang agak berbeda dengan pembentukan perpres lain yang tidak membutuhkan konsultasi dengan DPR.
Dalam rancangan yang beredar di publik, draf perpres itu sepertinya akan menjadi perhatian serius masyarakat, mengingat agenda pelibatan TNI dalam mengatasi terorisme telah mendapatkan kritik dan penolakan keras masyarakat sipil sejak revisi UU Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme dilakukan pada 2018.
Sebagai sebuah bentuk kejahatan, terorisme memang telah menjadi masalah serius di banyak negara. Untuk menghadapinya, banyak negara demokrasi mengedepankan model penegakkan hukum (criminal justice system) sebagai jalan untuk mengatasi masalah terorisme. Institusi-institusi penegak hukum, seperti kepolisian, kejaksaan, dan pengadilan, menjadi garda terdepan dalam penanganan terorisme. Sebaliknya, pendekatan war model yang menempatkan militer sebagai aktor utama dalam penindakan aksi terorisme di dalam negeri dihindari dalam sistem negara demokrasi. Militer lebih cenderung digunakan untuk mengatasi terorisme di luar negeri.
Dalam konteks itu, akankah perpres pelibatan TNI dalam penindakan aksi terorisme menggeser model criminal justice system yang saat ini dianut oleh Indonesia menjadi ke arah war model? Lebih dari itu, apa dampak pelibatan TNI dalam mengatasi aksi terorisme yang akan diatur dalam perpres itu bagi negara hukum, demokrasi, dan hak asasi manusia?
Prinsip dasar
Pelibatan militer dalam menghadapi ancaman terorisme bersenjata memang dimungkinkan. Pelibatan militer itu menjadi bagian tugas militer dalam operasi militer selain perang, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 Ayat (2) UU TNI. Mengingat tugas militer dalam mengatasi aksi terorisme merupakan bagian dari OMSP, pelaksanaan tugas tersebut sifatnya sementara, dalam situasi khusus (darurat), tidak boleh dilakukan secara permanen, merupakan pilihan terakhir (last resort) dan harus berdasarkan keputusan politik negara (civilian supremacy).
Pelibatan militer dalam mengatasi terorisme tidak boleh dilakukan secara berlebihan, tidak proporsional dan tidak pada tempatnya. Dalam level dan eskalasi tertentu, ketika ancaman terorisme bersenjata sudah mengancam kedaulatan negara dan institusi penegak hukum sudah tidak bisa mengatasinya lagi, otoritas sipil dapat mengerahkan militer untuk mengatasi ancaman terorisme.
Pelibatan militer dalam mengatasi terorisme di dalam negeri dapat bersifat negatif apabila digunakan secara berlebihan atau tidak tepat secara kontekstual. Pertama, keterlibatan yang berlebihan dikhawatirkan akan memecah konsentrasi, pengaturan, pelatihan, dan persiapan militer terhadap pelaksanaan peran utamanya, yaitu menghadapi perang. Dengan kata lain, jangan sampai keterlibatan militer ini melupakan raison d’être militer itu sendiri sebagai kekuatan perang.
Kedua, keterlibatan yang tidak tepat secara kontekstual juga dikhawatirkan dapat menimbulkan berbagai bentuk intervensi militer terhadap ranah sipil, yang akan menjadi preseden buruk bagi demokrasi ataupun pembangunan profesionalisme militer.
Substansi karet
Substansi draf perpres pelibatan TNI dalam mengatasi aksi terorisme telah memberikan ruang dan kewenangan yang luas bagi militer dalam mengatasi terorisme. Banyak pasal yang sifatnya karet dan sangat multi-interpretatif dalam draf perpres tersebut.
Draf perpres itu memberikan kewenangan kepada Tentara Nasional Indonesia untuk menjalankan fungsi penangkalan, penindakan, dan pemulihan sebagaimana diatur dalam Pasal 2 Ayat (2). Dalam Pasal 3 disebutkan bahwa fungsi penangkalan dilakukan melalui kegiatan dan/atau operasi intelijen, teritorial, informasi serta kegiatan dan/atau operasi lainnya. Namun, frasa ”operasi lainnya” tidak dijelaskan lebih lanjut sehingga membuka ruang penafsiran yang sangat luas.
Ketiadaan batasan yang jelas terhadap frasa tersebut berpotensi melahirkan kewenangan yang elastis dan multi-interpretatif. Dalam konteks negara demokratis, kondisi ini rawan disalahgunakan untuk kepentingan politik kekuasaan dan pada akhirnya dapat mengancam kebebasan sipil serta prinsip-prinsip demokrasi. Pengalaman menunjukkan bahwa kewenangan keamanan yang tidak dirumuskan secara ketat kerap berujung pada praktik abuse of power.
Secara konstitusional, TNI merupakan alat pertahanan negara. Oleh karena itu, pelibatannya dalam fungsi penangkalan dan pemulihan terorisme patut dipertanyakan. Fungsi penangkalan pada dasarnya merupakan ranah lembaga intelijen sipil, seperti Badan Intelijen Negara, sementara fungsi pemulihan, yang mencakup rehabilitasi dan rekonstruksi lebih tepat ditangani oleh kementerian dan lembaga sipil yang memiliki mandat serta kompetensi di bidang tersebut, yakni Kementerian Agama, Kementerian Pendidikan, Badan Nasional Penanggulangan Terorisme (BNPT), dan lembaga terkait lainnya.
Pelibatan TNI semestinya dibatasi pada kerangka perbantuan kepada aparat penegak hukum, khususnya dalam situasi ketika ancaman terorisme tidak lagi dapat ditangani oleh kepolisian, kondisi khusus (darurat), dan pelaksanaannya dilakukan atas Keputusan Presiden. Pemberian kewenangan penangkalan dan penindakan yang bersifat mandiri kepada TNI, sebagaimana tecermin dalam draf perpres tersebut, berpotensi menimbulkan tumpang tindih kewenangan antara aparat penegak hukum dan militer. Tumpang tindih ini tidak hanya menciptakan ketidakpastian tata kelola keamanan, tetapi juga berisiko menggerus kebebasan masyarakat sipil.
Selain persoalan ketidakjelasan kewenangan, penggunaan istilah dan konstruksi kewenangan penangkalan dalam draf perpres ini juga bermasalah secara normatif. Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme tidak mengenal istilah ”penangkalan”. Undang-undang tersebut hanya mengatur konsep ”pencegahan” sebagaimana tercantum dalam Pasal 43A, yang secara tegas pelaksanaannya dikoordinasikan oleh BNPT bersama kementerian dan lembaga terkait.
Lebih jauh, Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme menyatakan dengan tegas pengaturan mengenai pencegahan terorisme seharusnya diatur dengan peraturan pemerintah (PP), bukan melalui perpres. Selain itu, kewenangan pencegahan tersebut diberikan kepada BNPT, bukan kepada TNI. Namun, draf perpres justru memberikan kewenangan kepada TNI untuk melakukan fungsi yang pada hakikatnya merupakan pencegahan, sebagaimana tercantum dalam Pasal 7. Dengan demikian, pemberian kewenangan tersebut tidak hanya tidak memiliki dasar hukum yang jelas, tetapi juga bertentangan dengan undang-undang yang lebih tinggi.
Tugas militer dalam mengatasi terorisme seharusnya ditujukan khusus untuk menghadapi ancaman terorisme di luar negeri, seperti pembajakan kapal/pesawat Indonesia di luar negeri serta operasi pembebasan warga negara Indonesia di luar negeri. Militer tidak perlu memiliki kewenangan penangkalan, pemulihan, dan pencegahan untuk mengatasi terorisme di dalam negeri yang dilakukan secara langsung sebagaimana diatur dalam perpres ini. Penanganan terorisme di dalam negeri tetap berada dalam koridor criminal justice system.
Secara materil/substansi, draf perpres tugas TNI mengatasi aksi terorisme terbaru berbahaya bagi kehidupan demokrasi, HAM, dan negara hukum. Draf perpres tersebut memberikan fungsi-fungsi kepada militer secara luas dengan pengaturannya yang karet sehingga dapat disalahgunakan untuk kepentingan-kepentingan lain di luar kepentingan pemberantasan terorisme.
Draf perpres tersebut dapat membuka ruang besar terjadinya labelisasi terorisme terhadap kelompok masyarakat yang kritis terhadap kekuasaan dan berseberangan dengan pemerintah. Dengan demikian, draf perpres tersebut merupakan ancaman serius bagi gerakan masyarakat sipil yang kritis terhadap pemerintah. Apalagi, Presiden Prabowo Subianto pada akhir Agustus lalu mengidentifikasi secara general kelompok-kelompok yang melakukan protes dianggap sebagai kelompok teroris. Dalam konteks itu draf perpres tersebut merupakan penegasan penguatan rezim untuk membangun politik ketakutan bagi masyarakat.
Persoalan ini menjadi semakin kompleks ketika kewenangan tersebut dikaitkan dengan fungsi penindakan dan akuntabilitasnya. Apabila dalam pelaksanaan tugas tersebut terjadi kesalahan atau pelanggaran hak asasi manusia, mekanisme pertanggungjawaban hukum akan menghadapi kendala serius karena militer masih tunduk dalam peradilan militer, bukan peradilan umum. Hingga saat ini, sistem peradilan militer masih memiliki keterbatasan dalam menjamin akuntabilitas dan akses keadilan bagi korban. Padahal, reformasi sistem peradilan militer merupakan mandat konstitusional sebagaimana ditegaskan dalam TAP MPR Nomor VII Tahun 2000 dan Undang-Undang TNI.
Oleh karena itu, apabila militer hendak dilibatkan dalam penindakan terorisme, pengaturannya harus secara tegas menempatkan TNI di bawah sistem peradilan umum. Konsekuensinya, pemerintah dan DPR perlu segera merevisi Undang-Undang Peradilan Militer agar militer tunduk dalam peradilan umum jika terlibat dalam tindak pidana umum. Tanpa pengaturan tersebut, pemberian kewenangan penindakan kepada militer berpotensi menjadi bahaya bagi kehidupan demokrasi.
Lebih mendasar lagi, pelibatan militer dalam penindakan terorisme di dalam negeri berisiko mengaburkan batas antara fungsi pertahanan dan penegakan hukum. Militer pada dasarnya dilatih untuk menghadapi perang, bukan untuk menjalankan mekanisme criminal justice system. Apabila pendekatan operasi militer diterapkan dalam konteks penindakan terhadap warga sipil, potensi pelanggaran hak asasi manusia akan meningkat dan tata kelola penegakan hukum dapat terdistorsi.
Lingkar kekerasan
Terorisme memang menjadi masalah bagi keamanan di banyak negara. Berbagai aksi terorisme yang terjadi di masa lalu atau masa kini adalah sebuah persoalan yang harus dihadapi oleh sebuah pemerintahan dengan merumuskan kebijakan antiterorisme ataupun kebijakan kontraterorisme. Meski demikian, perumusan kebijakan itu tidak boleh dilakukan secara sembarangan karena justru akan kontradiktif bagi negara dalam meredam aksi terorisme.
Perumusan kebijakan untuk mengatasi terorisme harus dapat membangun keseimbangan antara kepentingan menjaga keamanan (security) di satu sisi dan kepentingan melindungi kebebasan sipil (civil liberties) di sisi lainnya. Sayangnya draf perpres tentang pelibatan TNI dalam mengatasi aksi terorisme yang beredar di masyarakat tidak mampu membangun keseimbangan tersebut. Draf perpres yang ada berpotensi menggeser penanganan terorisme dari criminal justice system yang dianut saat ini menjadi war model. Draf perpres tersebut telah memberi ruang bagi militer secara luas dan berlebihan untuk mengatasi terorisme di luar dan di dalam negeri. Apalagi, banyak frasa karet dalam draf perpres yang berpotensi disalahgunakan oleh rezim yang berkuasa untuk menghadapi kelompok-kelompok yang berbeda pandangan dengan pemerintah.
Kehadiran draf perpres tersebut menjadi cermin pola penanganan aksi terorisme saat ini dan ke depannya di mana penanganan dilakukan dengan mengedepankan pola represif, bukan preventif. Beragam potensi kekerasan negara akan sangat mungkin terjadi dengan dalih menghadapi terorisme yang tentunya akan berdampak terhadap pelanggaran hak asasi manusia. Mengatasi aksi terorisme dengan pendekatan yang selalu dilakukan secara represif tidak akan menyelesaikan masalah penanganan terorisme, justru yang terjadi kita akan terjebak dalam lingkar kekerasan yang tak berujung.